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深刻把握法治历史使命 为乡村振兴夯实法治根基

来源:2021-08-29 10:34

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  作者:王乐君(农业农村部法规司司长)

  法治是人类文明进步的重要标志,是治国理政的基本方式,是百年来中国共产党和中国人民的不懈追求。百年农业农村法治的辉煌成就,为中国特色社会主义法治书写了光辉篇章;百年农业农村法治的成功实践,为乡村振兴和乡村善治强基立柱。

  农业农村法治建设的光辉历程

  (一)农村土地法制建设是新民主主义革命胜利的重要保障

  新民主主义革命时期,农民是中国革命的主力军,农民问题是中国革命的基本问题,而土地问题又是农民问题的核心,因此,高度重视土地法制建设成为这一时期的重大政治任务,《井冈山土地法》成为我党历史上第一个土地法。在土地革命时期,先后制定了《井冈山土地法》《兴国土地法》《中华苏维埃共和国土地法》等,没收封建地主、豪绅、军阀、官僚、富农以及一切反革命分子的土地,分配给贫农、中农。在中日民族矛盾上升为国内主要矛盾的抗日战争时期,为建立广泛的抗日民族统一战线,《陕甘宁边区地权条例》《陕甘宁边区土地租佃条例》及时调整土地政策,把没收地主土地改为减租减息。在国内阶级矛盾上升为主要矛盾的解放战争时期,为巩固人民民主统一战线,在解放区进行土地改革,1947年《中国土地法大纲》规定没收地主土地,实行耕者有其田。此外,《发展合作社大纲》《生产合作社标准章程》等,对提高农业生产组织化程度,推动灌溉设施改良、道路设施建设发挥了重要作用。

  (二)新中国成立初期农业法制在革命根据地法制建设经验基础上开始新的探索创新

  新中国成立初期,党和国家适应社会主义改造和建设的需要,重视运用法律促进农业生产与农村发展。1950年6月《土地改革法》废除了封建土地所有制,实现了“耕者有其田”的历史性变革,为国民经济恢复和国家建设奠定了制度基础。《兴办农田水利事业暂行规则草案》《农业技术推广工作站条例》等法规规章,有效恢复和促进了农业生产。农业合作化时期,1956年《高级农业生产合作社示范章程》,确立了集体土地所有权制度和合作制农业生产经营体制;1958年《关于在农村建立人民公社问题的决议》,决定建立人民公社制度;1962年《农村人民公社工作条例(修正草案)》,确立了政社合一的人民公社体制。习近平总书记指出:“新中国成立初期,我们党在废除旧法统的同时,积极运用新民主主义革命时期根据地法治建设的成功经验,抓紧建设社会主义法治,初步奠定了社会主义法治的基础。”

  (三)改革开放和社会主义现代化建设新时期农业农村法治加快推进

  党的十一届三中全会鲜明提出发展社会主义民主、健全社会主义法制,决定全面恢复并加强立法工作。1997年党的十五大确立了“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略,党的十五届三中全会作出“加强农业立法和执法,支持和保护农业”的战略部署。伴随农村经济体制改革的进程和国家对法治工作的重视,农业立法逐步恢复并得到快速推进。1985年6月改革开放后农业农村领域第一部法律《草原法》颁布。1993年7月通过的《农业法》,是新中国成立以来出台的第一部农业基本法,当时还通过了《农业技术推广法》。适应农村土地管理和改革深化的需要,先后出台了《土地管理法》(1986年6月)、《农村土地承包法》(2002年8月)、《农村土地承包经营纠纷仲裁法》(2009年6月),而且多次进行修订,并出台实施条例和配套办法,原《民法通则》(1986年4月)和《物权法》(2007年3月)及时明确了农村土地承包经营权的法律性质,为深化农村土地改革和维护农民土地权益提供法治保障。村民自治是中国特色的乡村治理制度,乡镇企业异军突起,1987年11月、1996年10月先后颁布了《村民委员会组织法(试行)》和《乡镇企业法》,把农民的这两项伟大创造上升为法律。为确立合作社的法律地位,2006年10月颁布了《农民专业合作社法》。2011年3月10日吴邦国委员长郑重宣布:中国特色社会主义法律体系已经形成。这一时期以农业法为核心的农业法律法规体系也已形成,涵盖了农业基本经营制度、农业主体地位、农资质量监管、农业资源保护、农产品质量安全、农业安全生产等农业主要领域,现行农业法律法规基本是在这一时期制定的。

  随着农业立法进程加快和农村市场经济的发展,农业执法得到重视,执法与事业单位、与技术服务逐步分离,并形成专门的农业执法机构。1999年,在总结江苏、浙江农业综合执法经验的基础上,农业部开展以相对集中行政处罚权为内容的农业综合执法试点,以此推动了农业执法机构的建立、执法制度的完善,推动农业部门转向生产管理与执法监管并重。自1986年起启动“一五”普法,农业系统实施了7个五年普法规划。

  (四)中国特色社会主义新时代农业农村法治全面深化发展

  党的十八大以来,农业农村法治建设迈入“与改革同频、与时代同步”的新阶段。

  强化法治顶层设计。法治中国规划和法治政府、法治社会纲要,对包括农村法治在内的整个法治建设、依法行政和社会治理作出总体规划和部署,年度计划对立法、执法工作作出具体安排。2021年4月农业农村部发布指导意见,明确农业农村法治建设的目标和总体要求,对全面加强农业农村法治作出部署。

  坚持立改废释并举、质量与效率并重。立足新发展阶段,贯彻新发展理念,对现行法律法规进行全面修订、完善。立法与改革同步,全国人大常委会及时为农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点授权,为自贸区调整适用有关法律进行授权,及时修订《农村土地承包法》和《土地管理法》,为推进农村承包地“三权分置”和土地管理制度改革提供法律支持。第一部《民法典》,明确了土地承包经营权、宅基地使用权的用益物权性质,确立了农村集体经济组织和合作经济组织的特别法人地位。第一部以乡村振兴命名的基础性、综合性法律《乡村振兴促进法》,与中央一号文件、乡村振兴战略规划、中国共产党农村工作条例,共同构成实施乡村振兴战略的“四梁八柱”,标志着乡村振兴工作进入了全面依法推进的新阶段。

  深化农业综合行政执法改革。党的十九届三中全会作出了在市场监管、生态环境、农业、文化市场、交通运输领域整合组建综合行政执法队伍的决定,2018年11月中办、国办印发指导意见,部署农业系统实行一支队伍执法。目前农业综合行政执法改革基本到位,执法人员将突破10万人。为建立一支专业化、职业化、现代化执法队伍,2020年5月农业农村部实施农业综合行政执法能力提升行动,同时开展全国农业综合行政执法示范窗口和示范单位创建。

  拓展法治职能,强化法治思维。随着乡村振兴战略的实施,由抓一农到抓三农,农业农村法治范围在拓展,任务在加重,方式在调整,理念在更新。十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案,将“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”,一字之变,是依法治国理念和方式的新飞跃。2020年3月中央全面依法治国委员会部署加强法治乡村建设,为解决农村普法“最后一公里”问题,近年农业农村部门探索培育农村学法用法示范户,2021年中央一号文件予以肯定,宪法进农村、农民丰收节、普法教育基地成为农业普法的成功做法。

  目前已形成较完备的农业农村法律体系,22部法律、28部行政法规、144部规章,农业农村治理总体上实现了有法可依。初步建立起上下贯通、运行有效的农业综合执法体系,农业执法机构从不明确到独立,执法范围从部分到全部执法职能,执法力量从弱到强,执法制度从无到健全。农业农村法治文化日益形成,遇事找法、纠纷处理靠法的意识明显强化,农民群众的法治获得感、幸福感增强。农业农村部门依法行政水平显著提升,法治思维和法治能力明显提高。

  百年农业农村法治建设的启示

  (一)始终坚持将马克思主义法学理论与中国法治实践相结合。中国共产党坚持马克思主义法学原理和中国农业农村实践相结合,建立了农村土地集体所有权制度,坚持发展农村集体经济,确立农村基本经营制度和村民自治制度,形成了具有中国特色的农业农村法治体系,为革命胜利和社会主义建设提供了强大的制度保障。同时运用马克思主义的立场观点方法,突出中国特色、实践特色、时代特色,适应我国农业农村不同阶段发展要求,聚焦农村土地制度、农民权益保障、农业支持保护、生产经营秩序,为推进农业农村高质量发展、促进乡村治理能力现代化提供法治支持。另一方面,传承发扬中华法系中蕴含的智慧和文化,把重农固本特别是体现农民利益、反映农民愿望、维护农民权益、增进农民福祉的价值理念,和明德慎罚、执法如山等中华优秀传统法律文化精华,贯穿于整个农业农村法治建设,形成了符合中国国情农情法治制度。

  (二)始终坚持将法治作为制度之治最可靠的保障。我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验,是制度之治最基本最稳定最可靠的保障。回顾百年党史,中国共产党一贯主张和重视把农村工作纳入法治轨道,坚持用法治方式来引领、推动和巩固革命和建设成果。早在新民主主义革命时期,我们党就通过颁布一系列土地方面的法律来调动农民群众参加革命的积极性,有效巩固根据地革命成果。新中国成立之初,农村法治建设得到高度重视,十年内乱期间法制遭到严重破坏,党和人民也付出了沉重代价。改革开放后,农村法治建设加快恢复、驶入快车道,在加快立法、健全农业农村法律体系的同时,适应农村市场经济发展要求,农业综合行政执法由试点到全面推开。党的十八大以来,农业农村法治在全面依法治国中的地位和作用日益凸显,正在有效发挥法治对加快农业发展的支撑作用,对农村改革的引领作用,对乡村治理的保障作用。

  (三)始终坚持维护农民群众利益。中国共产党自成立之日起,就和最广大的劳苦大众站在了一起,中国的特殊性决定了中国革命要团结更为广大的农民,依靠工农联盟取得胜利。尊重农民主体地位,维护农民群众利益始终是三农工作的出发点和落脚点,也是农业农村法治工作的根本遵循。回顾建党百年农业农村法治发展历程,我们始终坚持以人民为中心,无论是农业立法、执法、普法还是涉农矛盾纠纷化解,都始终注意体现农民利益、听取农民意见、反映农民呼声。重视体现农民群众的利益。土地是农民的命根子,在新民主主义革命时期,党领导农民群众先后制定了五个土地改革法,通过法律变革土地关系,依法确立农民的土地权利,解决农民生存的基本问题;又通过制定财产保护法律,废除苛捐杂税,保障农民财产权益。新中国成立之初,及时制定土地改革法,极大调动了广大农民的生产积极性。及时反映农民群众的愿望和期待。顺应乡村自治的要求,1987年出台村民委员会组织法(试行),推进村民自治,从法律上保障农民的民主权利;为巩固家庭承包经营制度,及时出台农村土地承包法,稳定农村土地承包关系,顺应承包地“三权分置”的要求,又修订承包法、并在物权法中进一步确立承包经营权的物权性质,同时对经营权实行平等法律保护。为切实减轻农民负担,农业法设立“农民权益保护专章”,并制定《农民承担费用和劳务管理条例》,防止向农民乱收费、乱罚款、乱摊派。坚决维护农民群众的合法权益。创新、推广“枫桥经验”,开展土地承包纠纷仲裁,及时调解、处理农村各类矛盾、纠纷。

  (四)始终坚持政策和法规并重指导推动农业农村改革发展。三农工作具有很强的政治性、政策性,农业农村改革发展既离不开党的路线、方针和政策的指引和推进,也离不开法治的促进和保障。农业农村法治建设的一项基本任务,就是要适时将党的三农决策部署和行之有效的政策措施转化为法律,并通过法律的强制实施确保党的主张在农村落地生根。一项好的制度,最终要靠法律实现稳定发展、长期发挥作用。稳定家庭承包制就必须立法,农村土地承包法出台前,中央文件要经常强调稳定承包关系,中央领导讲话也要反复强调,该法出台后,特别是物权法明确为用益物权后,老百姓心里真正踏实了。改革开放以来,我们始终遵循由实践到政策(文件),再到法律的路径,坚持三农政策文件与法律法规并行,同时各有侧重。中央先后出台23个一号文件,在这个过程中也出台了50多部三农方面的法律法规,中央文件定方向、管方针路线,明确重大措施,农业农村立法则将党的农村政策法律化、具体化、条文化,保障政策的稳定性和连续性,避免大的波动和反复。另一方面,又通过法治引领、推进改革,依靠法律的强制力保障政策的有效实施。每项改革若证明是好的措施、是成功的做法,大家一定呼声很高,希望尽快用法律固化,形成法律制度,在面上稳定推开,比如土地承包法、乡镇企业法。同时,对一些符合市场经济发展方向、看得准的重大改革措施,及时通过立法予以明确,有利于引领改革方向,比如种子法促进了企事分离,对种业市场化改革、做强种业企业起到了重要作用。在改革实践中,我们坚持由法律决策、改革试点、立法推广的过程,到立法与改革同步,使农村改革始终在法治轨道上前行。

  (五)始终坚持从实际出发回应时代发展要求。不同时期的法治建设,有不同的使命和任务,农业农村法治建设始终根据我们党在不同时期的发展目标和不同阶段的中心任务,及时完善和调整工作重心。在新民主主义革命时期,党在根据地颁布了以“打土豪、分田地”为核心的《井冈山土地法》《兴国土地法》;抗日战争时期,实施以“减租减息”为核心的土地立法。改革开放初期,农业生产的主要任务是发展生产、解决温饱问题,法治建设确立了保供给、保总量的指导思想和制度安排。到了20世纪90年代后期,我国农产品供给形势实现历史性转变,农业发展在保持总量平衡基础上转向更加注重结构平衡和质量安全,农业法治建设的重心也随之向数量和安全并重、更加注重质量安全转变。党的十八大以来,随着“四个全面”战略布局的推进,农业农村法治建设在推进农村改革和全面建成小康社会中发挥了重要作用。当前我们正处在向第二个百年奋斗目标迈进的又一个历史关口,三农工作重心历史性转向全面推进乡村振兴,农业农村法治工作的重心将全面转向为推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供法治保障。

  在法治轨道上推进乡村振兴战略的实施

  (一)坚持党对三农法治工作领导。适时将党的三农决策部署和行之有效的政策措施转化为法律,实现立法与改革发展决策相衔接。坚决落实党中央关于深化农业综合行政执法改革的决策部署,推动各地尽快建设好综合执法队伍。聚焦法治国家和法治社会建设在农村的薄弱环节,推动普法向基层延伸、向农村拓展,使三农法律走进群众日常生产生活。

  (二)坚决维护农民群众合法权益。始终坚持农民的主体地位,紧盯广大农民群众日益增长的美好生活需要和法治需求,提出更多解民忧、促民生、护民利的法律措施。牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求,强化农业执法,让农民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一件案件办理中感受公平正义。

  (三)主动服务三农中心工作。聚焦粮食安全“国之大者”,调整完善法治建设任务和手段。立足服务种子和耕地两个要害,研究解决“长牙齿”的法律措施。继续深化“放管服”改革,不断优化营商环境,培育和激发市场主体活力。

  (四)不断提升法治思维能力。抓住领导干部这个“关键少数”,强化运用法治思维和法治方式推动三农工作的能力。实施农业综合行政执法能力提升行动,打造专业化、职业化、现代化的执法队伍。加强规范性文件合法性审查,全面落实行政执法“三项制度”,强化法治考核评价,加大依法行政推进力度。

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