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提升城市群功能的现实必要性及实践路径

来源:2021-09-02 10:07

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  作者:安虎森(东北师范大学教授)

  【摘要】城市群为我国新型城镇化提供了新的思路,其不仅具有有效配置各种资源的功能,而且具有有效承载经济活动和人口、引领国家或区域经济健康发展的功能。应着力加强基础设施建设和制度创新、构建一体化城镇化体系、增强城市群韧性、发挥政府引领作用,以缓解“城市病”、深入推进我国城镇化进程。

  第七次全国人口普查公报显示,我国人口向经济发达区域、城市群进一步集聚。与2010年相比,我国城镇人口比重上升14.21个百分点。其中东部地区人口所占比重上升2.15个百分点,中部地区下降0.79个百分点,西部地区上升0.22个百分点,东北地区下降1.20个百分点。随着中国社会经济发展到新阶段,大力发展都市圈及周边地区中小城市正成为城镇化的新趋势。

  提升城市群功能是新型城镇化的题中之义

  改革开放以来,我国城市化得到了快速发展,城镇人口从1978年的1.7亿增长到2020年11月的9.02亿,城镇化率从1978年的17.92%提升到2020年11月的63.89%。据国家统计局统计,2018年末,我国建制镇个数达到21297个,城市个数仅为672个。然而,随着城市化的快速发展,交通拥堵、空气污染、大城市房价飙升等“城市病”日益突出,一些特大城市由于城市病日益严重,对外来人口采取严格的限制措施,以防止人口过度膨胀。与此相反,我国还有80个“收缩型城市”。同时,我国城镇化率质量较低,以户籍人口为主的城镇化率远远低于以常住人口为主的城市化率,据公安部通报,2020年户籍人口城镇化率只有45.4%,远远低于同期63.9%的常住人口城镇化率,这意味着城镇化人口中将近18.5%的人口是没有城市户口但常住城市的居民,这是很不寻常的城镇化,意味着需要改变现有的城镇化模式,改变那些在“严格控制大城市,适度发展中等城市和积极发展小城镇”的要求下但实际上持续扩大“大城市和特大城市”规模的城镇化模式。

  新型城镇化概念是由党的十六大报告首次提出,随后党的十七大明确了新型城镇化的内涵,提出了新型城镇化的指导思想与建设路径;党的十八大肯定了中国的新型城镇化建设,提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”,并在十八届三中全会定调城镇化;2014年3月,我国正式发布《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,该规划提出,到2020年将实现1亿农业转移人口城镇落户,并提出利用大交通、大信息网络破解特大型城市发展瓶颈。此后,“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展”,在党的十九大报告中首次提出。习近平总书记在党的十九大报告中指出,要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,这是中央在城镇化发展基本规律基础上所作出的对城市化空间布局的重大决策。为了贯彻落实中央的上述决策部署,2019年4月国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》,提出“深入推进城市群发展”,“坚持以中心城市引领城市群发展,推动一些中心城市地区加快工业化城镇化,增强中心城市辐射带动力,形成高质量发展的重要助推力”;2019年7月召开的中央政治局会议首次提出“提升城市群功能”;2019年8月召开的中央财经委员会第五次会议指出,经济发展的空间结构正在发生深刻变化,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式,并提出要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。中央政治局会议提出“提升城市群功能”和中央财经委员会第五次会议提出“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”,是中央在把握城镇化基本机理以及中国特色城镇化基本规律基础上提出的适合于中国国情的城镇化思路,也就是通过提升城市群功能,增强城市群承载经济和人口的能力。显然,这不等于我们重新选择了扩大大城市和特大城市规模的城镇化道路,也不等于片面强调“严格控制大城市规模”。

  城市群具有哪些功能

  首先,城市群具有有效配置各种资源的功能。城市群是在特定地域范围内,以中心城市为核心,在其周边的大中小城市和小城镇依托发达的交通网络和通信网络所形成的组织紧凑、联系紧密、高度同城化和一体化的城市群体,因而其具有有效配置资源的功能。城市群包括规模不等的众多城市以及中小城镇,不同城市之间形成专业化分工,且城市规模越小,城市分工更加趋向于专业化;整个城市群形成一个规模宏大且完整的产业链,各个城市位于这种产业链条的节点上;城市群内不同城市又通过便捷而快速的交通网络连接起来,能够快速地聚集和疏解各种资源,因此城市群具有高效配置资源的能力。当分散在不同区位上的各种资源要素为充分发挥其潜力而寻找聚集空间时,城市群为这些资源要素的空间聚集提供具体区位;当各种资源要素高度聚集在核心城市和大城市,进而导致生活成本提高以及严重的“城市病”等明显的“聚集不经济”时,城市群可以迅速地疏解核心城市和大城市的各种不同功能,有序推进人口和资源要素在不同规模城市以及中小城镇之间转移和配置。显然,提升城市群功能,意味着进一步完善和畅通资源要素聚集和疏解的通道。

  其次,城市群具有有效承载经济活动和人口的功能。城市群是由不同规模城市所组成的空间体系,城市群包括大城市以及众多的专业化发展的中小城市和小城镇,因此城市群是承载各种类型经济活动和不同技能劳动力的巨大空间。显然,提升城市群功能意味着不仅要求核心城市和大城市进一步完善承载经济和人口的任务,还要求大量的中小城镇承担在聚集力作用下向城市群聚集的经济活动和劳动力的承接任务。也就是说,提升城市群功能,就是激励不同规模的城市充分发挥经济和人口的承载任务。实际上,流入经济发达的东部地区的大量资源要素,主要配置在发达地区城市群中大城市的边缘地带或中小城镇。但由于这些中小城镇缺乏财政能力和土地指标,无法满足重置资源和大量劳动力所需的各种基础设施和经营环境建设需要,这意味着需要向这些中小城镇提供他们自我强化所需的制度性供给,让这些城镇从无财政(税收几乎全部上缴)、无土地指标(国家下拨的土地指标基本全部截留在县级以上城市)的窘况中解脱出来,为解决流入发达地区的大量经济活动和劳动力重新配置作出贡献。

  再次,城市群具有引领国家或区域经济健康发展的功能。一方面,城市群可以有效抵御各种外来冲击。城市群最主要的特征之一,是在不同城市之间形成以产城融合、商城融合发展为基础的专业化分工,因此整个城市群可以实现以专业化分工为基础的多样化发展,城市群既是聚集经济的空间载体,又是范围经济的空间载体。正因为城市群实现了以专业化分工为基础的多样化发展,具有了强劲韧性,这种韧性才可以有效抵御外生冲击带来的各种风险。经济韧性一般理解为区域面对市场变动、经济环境变动等外部冲击时的抵御能力或受到冲击后的恢复能力,而区域经济多样化程度是区域经济韧性最主要的决定因素。经济多样化能够分散冲击带来的影响,当冲击发生时可以把这种外生冲击分散到区域内不同产业中,进而最大限度地降低冲击带来的影响。对城市群来讲,城市群经济活动越是多样化,城市群遭受冲击后越容易恢复生产。另一方面,城市群是国家或区域最主要的创新中心。创新能力是影响一个地区长期经济增长的重要因素,但其并不只限于科技领域的创新,它还包括社会经济众多领域复杂的系统性的创新活动,因此这种系统性的创新活动只能在城市群里出现,进而城市群也就成了国家或区域的创新中心。正因为上述抗风险和创新中心的功能,城市群能够引领国家或区域经济持续健康发展。

  总之,城市群为市场在配置资源中发挥决定性作用提供制度空间。城市群形成以及演进过程就是市场配置资源的过程,任何城市群的形成都离不开市场机制下的资源要素聚集与疏散运动。因此,强调提升城市群功能,就是要强调市场配置资源的决定性作用,这也是在中国特色社会主义经济建设过程中必须遵循的原则。配置资源的权力越大,权力机构所在中心城市获得的资源越多,资源质量也越高。农民工进城会扩大城市的市场规模、就业规模以及整体经济总量,农民工进城后主要从事建筑、餐饮、环卫等部门工作,这些部门直接与城市发展、城市营商环境建设密切相关。长期以来,已经有大量的农民工和外来人口长期生活和工作在这些经济发达地区的大城市中,大城市常驻人口中已经包括了这些人口,不同的是这些人口无法享受与户籍人口同等的教育和医疗等公共服务。城市群为我国新型城镇化提供了新的思路,城市群模式是缓解我国的“城市病”、深入推进我国城镇化进程的首选模式。

  提升我国城市群功能需加强基础设施建设和制度创新、构建一体化城镇化体系、增强城市群韧性,发挥政府引领作用

  2019年中共中央政治局召开会议,首次提出“提升城市群功能”。如何提升城市群功能,成为当前及今后区域与城市发展的重要任务。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》确定的19个城市群,目前承载了我国78%的人口和超过80%的国内生产总值。目前我国城市群发展差距较为明显,在19个国家级城市群中,除了长三角城市群、珠三角城市群以及京津冀城市群以外,其余城市群发展相当滞后,城市群整体的资源配置效率低下,城市群的引领作用受到很大限制。提升我国城市群功能势在必行。

  第一,为充分发挥城市群有效配置资源的功能,要加强交通基础设施建设和制度创新。城市群能够有效配置各种资源,得益于城市群具有快捷通畅、无缝衔接的交通基础设施和能够保障要素无阻碍转移的制度性安排。一是完善城市群内交通网布局,加强城际高铁、高速网络以及互联网建设,为人流、物流、信息流提供载体;推进交通物流枢纽建设,提供高效便捷的物流服务,降低流通成本。二是牢牢抓住体制机制改革这一条主线,打破城市化进程中传统的“从上到下”的资源配置模式,在城市用土地调拨、城市基础设施建设、城市治理等领域实现“纵向、横向”的资源配置模式,使得市场在资源配置领域发挥决定性作用。在城市群建设中,体制改革尤为重要,要打破行政壁垒、放开和放宽户籍管理制度,真正实现城市群内土地、人口、资金、技术的充分无阻碍流动。三是不断完善我国城市群结构。目前我国人口已超14亿,但城市数量只有670多个,我国超大城市多而中小城市数量少。对比日本,其人口相当于我国的十四分之一,但城市数量却已达上千个。美国人口不到3.5亿,但城市数量超过一万个且大多数是中小城市,这些意味着我国某些城市群的城市规模结构不够合理,这将直接影响城市群资源配置效率和承载能力,应大力疏解特大城市非中心城区功能,引导产业活动和人口向周边地区转移的同时,开启城镇一级改革,对现有产业基础好人口较多的镇实施“撤镇设市”,扩大这些镇的“财权”“事权”“地权”“人权”等“四权”,提高配置效率和承载能力。

  其次,为扩大城市群承载经济和人口的能力,要构建以城市间专业化分工为基础的一体化城镇化体系。一是要充分发挥城市群规划的引领作用。有关部门应及时跟踪评估城市群规划落实情况,及时发现问题,制定提升城市群功能的相关举措。二是根据不同城市的资源禀赋和比较优势,合理确定不同规模城市的功能和产业定位,构建大中小城市间垂直分工和同等规模城市间水平分工很明确的城市群,使得各种资源和生产要素在不同规模的城市以及具有不同功能的城市之间合理流动,这样不仅核心城市和大城市承载大量的经济和人口,中小城镇也要大量承载在聚集力作用下向城市群聚集的各种经济活动和劳动力,进一步放大经济和人口承载能力。三是要进一步提升城市群的产城、商城融合发展水平。城市群中不同类型城市具有不同的产业和功能,京沪等超大城市提高城市能级,合理疏解非核心功能;大城市要增强要素集聚、高端服务和创新能力;中小城市应根据自身的功能定位,走向小而强的发展道路;小城镇嵌入在城市群中,发挥资源要素的分流和补充作用。通过上述产城、商城高度融合,进一步放大城市群承载资源要素的能力。

  再次,为充分发挥城市群引领区域经济的功能,要增强城市群的韧性,提高城市群的创新能力。区域经济韧性主要取决于以专业化分工为基础的区域经济多样化发展。一是筑牢实体经济这一城市群经济发展的基石,实现城市群内城乡间协调发展,构建具有强劲韧性的城市群空间结构。实施创新驱动发展,培育出更多依靠创新驱动和发挥先发优势的引领型企业,建立更加完善、高级化和多样化的经济结构是增强城市群经济韧性的关键。实现城市群内城市间以及城乡间协调发展,才能实现城市间以及城乡间生产要素、创新要素的自由流动和合理配置,才能建立具有高度韧性的经济空间结构。多样化的实体经济是城市群经济韧性的基石,城市群内城乡协调发展是经济韧性的空间结构特征。二是大力提升城市群的创新能力。创新是发展的第一动力,城市群承担引领区域经济发展的重任,更加离不开创新能力的提升:在高新技术方面加大创新力度,继续加大资金支持,为高新技术产业落户本地提供专属通道,依靠政策吸引人才落户本地;具有针对性地扶持高校、科研院所的科研活动,更加重视基础性研究,从资金、服务等方面对基础性研究人才提供更具有吸引力的政策,使人才落户本地可以全身心投入到科学研究中;加大公共服务建设力度,扩大绿化面积,对符合条件的外来人口落户本地实行优惠政策,形成人口集聚,达到人口结构多样化。

  最后,要提升城市群功能,不仅要发挥市场在资源配置中的决定性作用,还要发挥政府的引领作用。城市群形成和发展是市场机制充分发挥作用的结果,因此要提升城市群功能,必须发挥市场在配置资源过程中的决定性作用。城市群是以专业化分工为基础的一体化的城镇体系,因此按照人口转移和产业转移的客观规律调整和完善政策体系,才能有效地把资源与人口在城市群内不同城市之间进行配置,也只有遵循人口转移和产业转移的基本规律,城市群在推进新型城镇化过程中才能积极发挥作用。提升城市群功能,要发挥好政府的引领作用。政府间及时沟通,搭建城市间沟通桥梁,为城市群发展制定因地制宜的政策。政府可以有效地组织城市间区域合作,打破“邻里壁垒”,加快要素流通,提高资源配置效率。

  (东北师范大学博士研究生丁嘉铖对本文亦有贡献)

  【参考文献】

  ①安虎森等:《新区域经济学(第三版)》,大连:东北财经大学出版社,2015年。

  ②杨小凯、黄有光著,张玉纲译:《专业化与经济组织——一种新兴古典微观经济学框架》,北京:经济科学出版社,1999年。

  ③《收缩型城市,该往何处去》,新华网,2019年4月24日。

  ④Masahisa Fujita、Jacques-Francois Thisse, Economics of Agglomeration—Cities、Industrial Location、and Globalization, Second Edition, Cambridge University Press, 2013, p126.

  ⑤Henderson, J.V. (1997a). Medium size cities. Regional Science and Urban Economics 27: 583-612.

[ 责编:刘梦甜 ]
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