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有序推进电信业高水平开放

来源:2021-09-04 10:31

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  作者:刘馨(国务院发展研究中心市场经济研究所)

  电信业是保障信息互联互通和支撑数字经济发展的关键基础行业,发达国家电信市场大多经历了由垄断到竞争的改革,并逐步对外资开放。近年来我国积极推进电信业对外开放,但与发达国家相比开放度仍然较低,特别是在竞争壁垒与外资准入方面。为此,要顺应电信业发展趋势,坚持保障国家安全、有序推进开放的原则,对标国际先进规则和最佳实践,以破除竞争壁垒为突破口,发挥放宽外资股比限制、深化国有企业改革的牵引作用,强化监管制度建设,依托重点开放平台,促进电信业高水平开放和深层次改革。

  一、我国电信业开放步伐加快,但开放度仍有待提高

  电信业开放持续推进,近年来步伐明显加快。入世以来,我国电信业(本文指国际标准产业分类第4版中的有线与无线通信活动)按入世承诺分业务、分批次逐步对外资开放。特别是2013年以来,我国依托多样化开放平台进行风险压力测试,先行放开部分增值电信业务,并逐步在全国推广,电信业开放步伐加快。如上海自贸试验区最先放宽或取消多项业务的外资股比限制;CEPA补充协议中允许香港服务提供者雇用的合同服务提供者以自然人流动方式在内地提供部分增值电信服务;北京服务业扩大开放综合试点中取消3项增值电信业务的外资股比限制。

  全国范围内,电信业在外资准入、竞争壁垒、监管透明度等方面进行了多项改革。2015、2016年分别允许移动号码可携带和移动转售业务,2015、2019年相继取消部分增值电信业务外资股比限制等,降低了外商投资的门槛。同时,营商环境持续改善,外商开办企业便利度提高,注册平均时间由2014年的31天缩短到2020年的9天。这些改革举措提高了我国电信业管理体制机制与国际通行规则的接轨程度,外资电信企业数量持续上升,截至2020年6月,获批外资电信企业共266家,比2013年增长近7倍。

  但我国电信业整体开放度仍然较低,与发达国家以及新兴市场和发展中国家之间存在明显差距。基于OECD服务贸易限制指数(以下简称STRI)这一衡量一国服务行业开放度的客观评价指标,我国电信业限制程度较高,2020年我国电信业STRI为0.677,约为新兴市场和发展中国家平均水平的1.6倍、OECD平均水平的3.6倍,约为英国、德国等开放程度高且竞争力强的标杆国家的6倍,主要表现为较高的竞争壁垒和相对严格的外资准入限制。

  竞争壁垒是制约我国电信业开放度提高的主要因素。2014—2020年,电信业STRI中竞争壁垒分项指数评分一直为0.42,占总指数的61.4%,远高于OECD平均水平和标杆国家水平。我国电信业市场竞争性不足,特别是在基础电信业务领域,细分市场主要由几家主导企业构成,新企业进入市场的门槛较高。

  外资准入限制也是制约电信业开放较为突出的因素。2020年,电信业STRI中外资准入限制分项指数评分为0.2,占总指数的30.2%,显著高于OECD平均水平和标杆国家水平。除部分特定增值电信业务外,我国将电信业列入外商投资准入负面清单,设有较为严格的投资限制,降低了电信业开放度。

  二、我国电信业高水平开放面临多重体制机制障碍

  利用STRI背后的政策规制数据库,可以发现,我国电信业开放过程中,仍面临较多体制机制障碍。

  一是电信市场引入竞争的力度不足。基础电信业务各细分市场均存在主导企业拥有市场支配地位。受电信业发展阶段以及行业本身发展特征的影响,我国电信业市场中尚未形成有效竞争,主导运营商掌握通信网络资源,新企业进入市场的门槛较高。而且,电信行业规制对市场竞争的保护力度有待加强。目前,我国电信业监管制度不够完善,对网络运营商之间的互联互通规制不足,容易导致在位运营商通过提高接入价格来抬高新企业的进入壁垒。同时,我国暂不允许经营固定通信业务中的号码携带及转售业务,阻碍了新企业进入市场。

  二是外资准入存在多方面制度障碍。外资股权比例限制较为严格,我国外商投资基础和增值电信业务的持股比例分别不得超过49%和50%。而且,我国对外商投资电信企业的法律形态也设有限制,除在特定区域经营特定增值电信业务外,规定外资要以合资企业的形式从事经营活动,而OECD国家无此限制。另外,对基础电信服务贸易的提供模式设有限制。我国仅允许以商业存在模式提供基础电信服务,而包括标杆国家在内的大多数OECD国家均未设立此限制。

  三是跨境数据流动受限且管理规则不完善。我国《网络安全法》规定,关键信息基础设施运营者在境内运营中收集和产生的个人信息和重要数据应当在境内存储,而80%以上的OECD国家均未有此规定。另外,我国关于跨境数据流动规则有待完善。一方面缺乏数据流动监管细则,如对特殊情况下数据跨境转移的条件未做具体规定;另一方面尚未建立国际通行的数据跨境流动规则,如86%的OECD国家允许个人信息仅可在隐私保护法相似的国家间跨境转移、97%的OECD国家允许保障措施到位情况下可以跨境转移个人信息等,我国对此尚无明确规定。

  四是市场环境还需进一步完善。一方面,电信业监管制度有待健全,存在法律缺位问题。目前,我国还没有正式出台电信法,对电信业监管缺乏顶层设计,监管政策存在一定滞后,导致监管能力偏弱,抗风险能力不足。电信业部分业务涉及国家安全,有力的安全保障是电信业开放的重要前提,监管体系不完善一定程度上阻碍了电信业高水平开放步伐。另一方面,尽管近年来我国营商环境明显改善,但仍有较大改进空间。例如,2019年我国企业开办时间平均为9天,约为美国、英国的2倍,与国际先进水平还存在一定差距。

  三、推进我国电信业高水平开放的思路

  顺应全球电信业发展趋势,坚持保障国家安全、有序推进开放的原则,对标国际先进规则和最佳实践,以破除竞争壁垒为突破口,强化放宽外资股比限制、深化国有企业改革的牵引作用,加强引入竞争相关政策措施的联动,充分发挥重点开放平台的“试验田”作用,探索关键性制度创新,做好风险压力测试,推进全国层面电信业改革开放,促进电信业高质量发展和竞争力提升。

  一是优先推进改革难度小且实施效果明显的制度改革。结合国际经验和我国实际,找出容易改革的体制机制障碍,如进一步降低企业开办时间等,提高电信业开放度。

  二是重点推进具有牵引作用的制度改革。根据改革措施间的逻辑关系,进一步放宽外资股比限制、放松数据跨境流动限制、深化国有企业改革,带动相关限制放开,提高电信业开放度。

  三是结合市场成熟度分阶段引入竞争。通过深化国有企业改革,保护和促进竞争,在此基础上,引导新企业进入市场,提高市场有效竞争程度。

  四是以开放平台为依托探索高标准的制度创新。对于存在一定改革风险的政策,可先在具备条件的开放平台进行试验。例如,可探索放宽企业法律形态限制、不设服务贸易提供模式限制、放宽跨境数据流动限制等措施。在风险可控的前提下,再逐步向全国推广。

  四、推进我国电信业高水平开放的政策建议

  一是完善电信业负面清单管理制度。细化外商投资准入负面清单,全面理清电信业各项细分业务,有序放开外资准入限制。筛选出与国家安全不相关的业务,放宽或取消其外资股比限制;对于开放带来较低风险的业务,加强监管,在风险可控的前提下适时放宽外资股比限制;对于涉及国家安全且当前监管能力难以控制开放风险的业务,继续保持现行政策。同时,探索建立跨境交付、境外消费和自然人流动模式下的跨境服务贸易准入制度,推进电信跨境服务贸易开放。

  二是深化电信业国有企业改革。区分电信领域国有企业经营业务类型,推进企业重组改革。对于其中从事竞争环节业务的企业,推动混合所有制改革,保障监管部门有效监管。

  三是根据行业改革阶段及时调整引入竞争的政策。加强对电信市场中主导运营商的规制,解决网络外部性问题,如强制互联互通、允许号码可携带等,使新企业能够以较低成本进入市场,提高市场竞争度。市场竞争足够充分后,逐步取消不必要的规制,保障市场有效竞争。通过引入竞争,提高电信业资源配置效率,推动电信业高质量发展。

  四是发挥政策联动作用,提高政策有效性。加强对主导运营商的规制与深化国有企业改革相结合,有效引入市场竞争。在主导运营商与非主导运营商电信网间互联的规制方面,需同时要求强制网间互联、网间互联资费规制以及网间互联协议公开,从而形成对主导运营商的有效规制。

  五是加强监管制度建设,提升风险防控能力。对标国际先进规则,健全我国监管制度。在跨境数据流动方面,细化数据跨境流动规则,避免“一刀切”,在保障安全的前提下为跨境贸易活动提供必要便利。同时,加强顶层设计,通过完善监管制度,优化监管模式,充分利用现代监管方式保障安全,提升抗风险能力,为更高水平开放奠定基础。

  六是赋予重点开放平台更多权限,加大制度创新探索。加大对上海自贸试验区、海南自贸港、北京市服务业扩大开放综合试点等重点开放平台的支持力度,赋予更多改革权限,促进开放平台在放宽企业法律形态限制、放宽服务贸易提供模式限制、放宽跨境数据流动限制等方面加大制度创新探索力度,为全国扩大开放积累经验。

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